1946年5月4日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》（即“五四指示”），決定將抗戰(zhàn)以來實(shí)行的減租減息政策改變?yōu)閷?shí)現(xiàn)“耕者有其田”的政策。批示強(qiáng)調(diào)指出：“解決解放區(qū)的土地問題是我黨目前最基本的歷史任務(wù)，是目前一切工作的最基本環(huán)節(jié)。必須以最大的決心和努力，放手發(fā)動與領(lǐng)導(dǎo)目前的群眾運(yùn)動來完成這一歷史任務(wù)。”《五四指示》規(guī)定了指導(dǎo)運(yùn)動的１４項(xiàng)原則。

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5月28日，華中分局發(fā)出《關(guān)于貫徹中央“五四”土地政策新決定的指示》，要求各級黨委必須掌握五四指示的基本精神，消滅解放區(qū)內(nèi)殘存的封建土地占有制，消滅封建剝削，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。用一切方法使廣大農(nóng)民能從地主手中獲得土地，使農(nóng)民從封建的土地關(guān)系上解放出來。

濱海地委于5月中旬即派出工作組，在濱南專署專員劉白濤帶領(lǐng)下，到竹庭縣城頭區(qū)大黃墩進(jìn)行土改試點(diǎn)。工作組在大力宣傳黨的土改政策的同時，廣泛深入群眾進(jìn)行調(diào)查訪問，進(jìn)行思想發(fā)動。經(jīng)過教育，提高了農(nóng)民的階級覺悟，農(nóng)會召開聯(lián)合斗爭大會，向地主要回了土地。

大黃墩的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)很快在城頭區(qū)推廣，并推動了吳山、谷陽、蘆陽、金山等5個區(qū)，在33個村搞土改試點(diǎn)。僅1個月時間，全縣從地主手里要回或沒收土地2.24萬畝，鹽田30畝，樹林198畝，得地農(nóng)戶為6880戶，使農(nóng)民的斗爭積極性空前高漲。

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路北東海縣委于1946年5月中旬在劉灣召開了全縣干部大會，對土改工作作出部署。6月，工作組即進(jìn)駐羽東區(qū)董馬莊進(jìn)行土改試點(diǎn)。與此同時，通過舉辦積極分子訓(xùn)練班等形式，壯大土改的骨干力量，使土改運(yùn)動開展得既轟轟烈烈又扎扎實(shí)實(shí)。僅用兩個月時間，全縣除浦西、新民兩個區(qū)的部分邊沿村莊外，大部分完成了土改任務(wù)，摧毀了地主的封建統(tǒng)治。據(jù)河南、羽東等5個區(qū)統(tǒng)計(jì)，有貧農(nóng)、中農(nóng)7256戶分得土地5.08萬畝，耕牛153頭，驢76頭，豬106頭，大車109輛，房屋3430間，糧食1.56萬斤，樹1.97萬棵，現(xiàn)金11.71萬元，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，翻身農(nóng)民歡欣鼓舞。得到土地的農(nóng)民為了保衛(wèi)翻身果實(shí)，紛紛要求上前線，僅董馬莊一個村就有34個青年踴躍參軍；劉灣子民兵組織了爆炸組、戰(zhàn)斗班、擔(dān)架隊(duì)、運(yùn)輸組等，為前線服務(wù)。

華中第六地委針對內(nèi)戰(zhàn)危機(jī)日益明顯的情況，提出“一手拿槍，一手拿算盤，力求其平，力求其快”的口號，加快土改工作步伐。路南東海縣和灌云縣按照第六地委的部署，于5月底層層召開干部擴(kuò)大會議，放手發(fā)動群眾，開展了轟轟烈烈的土改運(yùn)動，使無地和少地的農(nóng)民分得了土地，農(nóng)民鬧翻身求解放的熱情空前高漲。如灌云縣南崗區(qū)梁蕩鄉(xiāng)召開農(nóng)民翻身大會，千余農(nóng)民向20余戶地主算帳，計(jì)清算出土地2537畝，耕畜14頭，麥種2.02萬斤，農(nóng)具5件，從而鞏固了新政權(quán)，壯大了人民的力量。

9月1日，中共中央華東局作出《關(guān)于徹底實(shí)行土地改革的決定》（即“九一指示”），將土改運(yùn)動由推平土地轉(zhuǎn)為地主獻(xiàn)田，實(shí)行對大地主以斗爭為主，對中、小地主以仲裁為主的政策。竹庭縣原縣長、民主人士朱明遠(yuǎn)首先響應(yīng)號召，自愿獻(xiàn)出土地分給農(nóng)民，受到濱海專署的嘉獎。路北東海縣參議員王子成、宋佐康、縣政府秘書葛清軒等也獻(xiàn)出了土地。接著，各區(qū)開明士紳紛紛向農(nóng)會獻(xiàn)田。在地主獻(xiàn)田的同時，仲裁會議也在全縣逐步推開。竹庭縣城關(guān)區(qū)青口鎮(zhèn)對31戶地主采取了仲裁會議形式，政府對地主采取了從寬的政策，一般平均每人留地3畝左右，個別戶還留了好地、近地，這一做法得到了開明地主的擁護(hù)。

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土地分配后，分得土地的農(nóng)戶由政府統(tǒng)一發(fā)給新地契，至1946年10月底，基本上完成了土地改革任務(wù)。竹庭縣12個區(qū)827個村，有782個村完成土改，占95%。有46萬農(nóng)民共分得土地11.3萬余畝，房子3420間，現(xiàn)金900多萬元，糧食8萬斤，食鹽10.2萬擔(dān)。全縣鹽民獲得鹽田千余畝。竹庭縣在土改中還發(fā)展新黨員934名，發(fā)展群團(tuán)組織成員8801人，對鞏固解放區(qū)政權(quán)發(fā)揮了重要作用。