公司法框架下的國企治理路徑

□ 施連山

國有企業是國民經濟的支柱，具有“宏觀經濟穩定器”的功能。面對復雜多變的經濟環境，國企治理必然要適應時代變化，聚焦新問題，實現微觀效率和宏觀效率的雙提升。為提升國企治理法律體系的整體效率，在《公司法》內“嵌入”國企規范體系不失為一種合理選擇，這也為新《公司法》所接納。

新《公司法》專設“國家出資公司組織機構的特別規定”一章，擴大了其所規制的國企范圍，進一步鞏固和強化在《公司法》內部構建國企規范體系的立法邏輯。在新《公司法》框架下，需要著眼于企業治理的宏觀法律體系和微觀治理結構之互動關系，從法律結構及制度運行等層面，制度化、體系化地降低國企治理成本，實現資源配置的優化和治理效能的提升。這是在法律制度層面堅持底線思維，實現國企高質量發展的應有之義。

一、優化黨組織嵌入治理結構范式，凸顯國企鮮明政治屬性。

國有企業是具有鮮明政治屬性的市場主體，是政治屬性與經濟屬性的統一體。堅持黨的領導、加強黨的建設，是國企的光榮傳統，是國企的“根”和“魂”。

在國企發展歷史上，黨組織與國企治理一直保持著緊密相連的關系。發揮好黨組織效能，必須革新國企治理結構，進一步完善黨組織的內嵌范式和機制。新《公司法》進一步鞏固和深化國企治理的改革成果，第一百七十條作出明確規定：“國家出資公司中中國共產黨的組織，按照中國共產黨章程的規定發揮領導作用，研究討論公司重大經營管理事項，支持公司的組織機構依法行使職權。”

新《公司法》賦予黨組織以實體機關的地位，將黨組織嵌入國企治理結構，目的在于將黨組織的外部管理轉換為國企的內部治理，確保國企工作開展的政治方向和“社會性”，有利于不同治理主體之間形成共識，從而降低利益沖突成本。特別是在關涉“三重一大”事項時，黨組織以“底線控制”的方式介入國企決策，有利于作出符合效率原則的決議。

在明確其法定地位的同時，還應厘清黨組織對公司行為施加影響的路徑。國企中的黨組織獨立于股東會、董事會與監事會，如何實現黨組織與治理層、管理層的有效協同，就成為國企治理現代化的關鍵問題。黨組織主要通過對公司決議施加一定的影響而發揮作用，即扮演著“安全閥”的獨立角色，而不是要阻斷國企權力機構和治理機構的相關決議外化為公司意思表示。這就需要在新《公司法》的框架下，從職責分工、溝通機制、決策流程、監督機制等方面著手細化優化制度體系，確保黨組織在國企治理中到位不越位、盡職不越權。

二、深化股權多元化改革，進一步激發國企股權結構活力。

股權治理在企業治理中居于核心地位，股權結構管理是提升國企新質生產力和宏觀微觀效率的治理基礎，其作用和影響貫穿于各個方面。新《公司法》以股權種類多元化為前提，引入了類別股制度和授權資本制度，重塑了股權架構管理制度體系，總體上體現了國家深化國企改革的法治追求。

從歷史邏輯看，政府對企業的“底線”控制需求，催生了國企改革中的多元股權結構嘗試。在國企治理中引入類別股，有利于實現國企股權形式的多樣化，從而以股權結構的多元化強化對國企的“相機治理”，進一步優化國企控制權分配，平衡和協調國家股東與中小股東的需求與沖突。

因此，以新《公司法》實施為契機，嘗試突破“一股一權”“所有權與經營權分離”的傳統理論，優化國有股權比例，進一步吸引非國有資本進入，形成更加合理的股權結構和相互制衡的治理機制，有利于充分發揮非國有資本的效率優勢，進一步降低代理成本。因此，深化國企股權多元化改革，對于解決政企不分、國有股東比例過高的難題大有裨益。

但是，在引入多元化投資主體的過程中，如何確保國有資本的控制力和主導地位，防止國有資產流失，是一個需要謹慎處理的問題。同時，混合所有制改革需要平衡各方利益，確保國有資本和非國有資本的協同效應，避免因利益沖突產生新的企業治理問題。對諸如惡意收購、可能影響國家安全和公共利益等特定事項，需要以設定類別股的方式，保留國有股東的否決權，以確保對國企的控制力。

三、慎重對待治理結構改革，切實增強國企內部治理有效性。

在股東會之下設置董事（會）、監事（會），是我國《公司法》歷史上曾強制適用的雙層制治理模式。但是，這種監督模式的效能不盡如人意，高代理成本的機構尾大不掉。針對雙層制治理模式的復雜性及獨立董事制度失靈的現狀，新《公司法》引入了單層制治理結構模式。這個模式性屬董事會中心制，即由董事會下設的審計委員會代替監事會，并承擔其全部職能，以期促進公司治理扁平化。

單層制治理結構強調董事會的核心地位，集決策與監督職能于一體，一般適用于規模較小、股權結構相對集中的企業。新《公司法》的這個制度設計，為國企治理結構的優化提供了一條可供選擇的路徑。但是鑒于國企的規模性和重要性，如何用好這個制度設計，提升國企的治理效率和決策質量，是一個值得深入探討的問題。

審計委員會作為董事會的新設內部機構，固然可以將監督的部分外部成本轉化為國企治理的內部成本，但同時存在著顯而易見的適用疑慮。首要問題是，審計委員會和監事會的替代關系可能對國企治理產生負面影響。囿于兩者在公司治理結構、制度和權益配置關系上的差異，審計委員會的主要職責是實施監督審計，難以全面行使監事會的法定職權。特別是新《公司法》擴大了監事會的職權范圍，比如在公司章程授權的情況下享有會計師事務所的解聘權等，相比之下，單層制治理結構更容易形成“權力真空”，從而引發治理層和管理層的道德風險。另外，新《公司法》并沒有明確規定“規模較小”和“股東人數較少”的具體認定標準，這更容易產生法律適用之虞。

因此，選擇單層制治理架構的國企應當做好“單層不單薄”的頂層制度設計，并在經營管理過程中適時調整和配套具體制度。特別是，要在國企的公司章程中明確審計委員會的架構和工作權限等，以確保其監督權的有效落實。

四、建立健全合規管理體系，切實保障國企持續健康發展。

國企經營和投資的風險管理責任越來越重，相關法律制度也愈發嚴苛，這對國企治理的合規體系提出了更高要求。為此，新《公司法》第一百七十七條明確規定：“國家出資公司應當依法建立健全內部監督管理和風險控制制度，加強內部合規管理。”

這標志著合規管理從以前的“建議性”或“倡導性”要求上升為法定要求，國企需要構建協同有效的“內控、風管、合規三位一體”的合規管理體系。針對內控合規義務的強制化歸入，國企必須強化業務與職能部門、合規管理部門、監督部門的“三道防線”構筑，加強風險識別清單、崗位合規職責清單、流程管控清單等“三張清單”的制度構建，從而建立健全完善的內部合規與風險防控體系。

當然，《公司法》是“程序之法”，公司治理是“程序之治”，內控合規義務的落實，可能導致國企的部分風險性經營活動受限，致使治理層和管理層風險偏好降低，從而降低國企的市場競爭力。因此，需要根據企業性質、設立目的、經營類型，對國企的內控合規義務進一步細化，甚至做到“一企一策”。對于公益類國企，宜根據其在提供公共產品和服務方面承擔的職責，以公益性最大化為標準，明確內控合規義務的具體內容。而處于充分競爭領域的商業類國企，可以以國有資本投向優化、國有產權有效流轉、市場競爭能力提升為目標，明晰其內控合規義務。

完善中國特色現代國企制度，需要把握好《公司法》的實施契機，在治理“全過程”“全周期”中落實和細化各項制度，不斷優化治理模式、創新治理機制，切實推動國企實現宏觀效率和微觀效率雙提升。

作者為連云港市律協常務理事、公司律師工委主任，連云港報業傳媒集團公司律師

總值班: 曹銀生     編輯: 梁紅燕     

來源: 連云港發布

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